學前教育立法正當時
添加時間：2022-12-26 瀏覽次數(shù)：
日前，上海市十五屆人大常委會第四十六次會議表決通過《上海市學前教育與托育服務條例》，條例將于2023年1月1日起正式實施。
學前教育與托育服務面向學齡前幼兒這一“最柔軟的群體”，是民生保障的重要環(huán)節(jié)。托幼一體化，“將學前教育與托育服務合并立法，在地方立法中尚屬首創(chuàng)�！鄙虾Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯üの魅伍愪J說。
中國教育學會副會長李天順撰文表示，在整個教育體系中，學前教育比其他各級教育具有更強的基礎性、全局性和先導性作用，對人一生的學習和發(fā)展具有深刻和全面的影響。學前教育的公平，是重要的教育公平和社會公平。
黨的二十大報告提出，辦好人民滿意的教育，強化學前教育、特殊教育普惠發(fā)展。
2022年，全國人民代表大會常務委員會工作報告指出，根據(jù)年度立法工作計劃，預安排審議40件法律案，其中包括學前教育法。北京師范大學教育學部教授洪秀敏說，“我國整個教育體系中，只有學前教育這個學段沒有高位法�！�
近年來，學前教育發(fā)展出現(xiàn)新變化、面臨新挑戰(zhàn)。地方的先行探索，將助力學前教育立法駛入快車道。
普惠是關鍵
我國先后頒布過《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》等多部涉及教育的專門法律。
2010年，國務院發(fā)布《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》，指出要著力解決“入園難”，并提出實施學前教育三年行動計劃。
2013年以來，全國人大教科文衛(wèi)委員會、教育部等部門先后赴各地進行學前教育立法調研。江蘇、北京、上海等省份以及廣州、青島等城市先后出臺了地方學前教育條例，為全國性立法提供了參考。
2020年，《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》發(fā)布，并于當年9月到10月面向社會公開征求意見。
“當時預計這部法律草案很快就會提交審議，但結果未及預期。一些問題還有爭議，比如政府對學前教育的投入責任應如何定位�！�21世紀教育研究院院長熊丙奇說。
學前教育立法有哪些難點？華東師范大學教育學部教授吳遵民撰文認為：學前教育民營化、企業(yè)化、集團化的運作模式致使立法邊界難以界定；地方之間經(jīng)濟文化發(fā)展水平差異較大致使全國性立法的困難；學前教育的屬性尚未統(tǒng)一。
三孩生育政策實施后，全國多個地方為規(guī)范學前教育出臺了地方性政策和法規(guī)。據(jù)《南方周末》不完全統(tǒng)計，截至目前，全國有23個地方出臺學前教育地方性法規(guī)或規(guī)章，現(xiàn)行有效的共計49部。
2022年9月1日起施行的《深圳經(jīng)濟特區(qū)學前教育條例》因其明確了幼兒園的普惠性引發(fā)社會關注。該條例提出堅持政府主導、社會參與，形成普惠、優(yōu)質、多樣化的學前教育公共服務體系，還規(guī)定幼兒園不得直接或間接作為企業(yè)資產(chǎn)上市，社會資本不得通過兼收并購、受托經(jīng)營、加盟連鎖等方式控制公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園。
在全面二孩生育政策實施的2016年，深圳成為全國新生兒最多的城市之一，幼兒園學位需求激增。尤其是一些新市民家庭的幼兒因為戶籍限制，無法就近進入公立幼兒園，而一些民辦幼兒園質量參差不齊，動輒每月上萬元的學費更讓人望而卻步。
2018年中共中央、國務院發(fā)布《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，提出到2020年公辦園在園幼兒占比原則上達到50%的目標。
從2018年到2020年，深圳加大財政投入，率先探索形成了政府主導、財政支持的學前教育公益普惠發(fā)展模式。
2021年，深圳公辦園在園兒童占比從2018年的不到4%提升到51.6%，普惠園占比達到87%。當年，深圳成為教育部基礎教育綜合改革實驗區(qū)。
從全國范圍看，自黨的十八大以來，國家財政性教育經(jīng)費年均增長9.4%，高于同期GDP年均名義增幅（8.9%）和一般公共預算收入年均增幅（6.9%），占GDP比例連續(xù)10年保持在4%以上。2021年國家財政性教育經(jīng)費達到4.6萬億元，其中用于學前教育的經(jīng)費達到2700億元。學前教育經(jīng)費十年年均增長20.6%，在各級教育中增長最快。
在財政教育經(jīng)費的大力支持下，學前教育資源結構開始發(fā)生格局性變化，“普惠”成為關鍵詞。2021年全國普惠性幼兒園(包括公辦園和普惠性民辦園)達到24.5萬所，占幼兒園總量29.5萬所的83%。
明確政府職責
財政性教育經(jīng)費投向普惠園，因此有大量民辦園申請轉為公辦園或普惠性民辦園。尚未達標成為普惠園的民辦園，在轉制過渡期間需自負盈虧�！恫t望東方周刊》在調查中了解到，一些轉制階段的幼兒園為了增加收入，往往選擇和外部培訓機構合作，每天課表上滿滿的“特色課程”，表面看是德智體美勞全面發(fā)展的舉措，實質上犧牲了幼兒戶外活動、游戲的時間，也削弱了園所教師團隊深耕教學的動力，使幼兒園淪為“全日制興趣班”。
沈陽師范大學學前與初等教育學院教授秦旭芳告訴《瞭望東方周刊》，一些自身基礎還未打好的民辦園，在轉制期間遭遇尷尬，沒有編制的優(yōu)勢吸引優(yōu)秀老師，又發(fā)愁于增收，因此缺少提升教學水平的動力，導致整體辦園質量下降。
洪秀敏認為，當下這些問題，更說明學前教育立法正當其時�！坝辛朔桑湍軓膰覍用孢M一步明確學前教育在整個國民教育體系中的屬性和定位，明確政府在構建公益普惠的學前教育公共服務體系中的責任。這對于保障幼兒享有公平教育權，規(guī)范發(fā)展學前教育的保育功能，健全學前教育管理制度和長效機制，以及加快推進建設高素質專業(yè)化的學前教師隊伍等等，都具有重要意義�！焙樾忝粽f。
為加強幼兒園及其托班的服務保障能力，上海地方立法中對政府責任進行了明確規(guī)定。比如，規(guī)定新建居住區(qū)應當配套建設幼兒園及其托班設施，與住宅同步規(guī)劃、同步設計、同步建設、同步驗收、同步交付使用。已建成居住區(qū)的幼兒園及其托班未達到規(guī)劃要求或者建設標準的，所在地的區(qū)人民政府應當通過新建、擴建、改建以及支持社會力量參與等方式，予以補充和完善。
目前，深圳、上海等經(jīng)濟發(fā)達城市在學前教育立法和規(guī)劃方面已走在全國前列。
秦旭芳說：“黨的二十大報告提到優(yōu)化區(qū)域教育資源配置。學前教育領域也要優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)均衡發(fā)展。實現(xiàn)均衡發(fā)展，少不了政府引領的各方協(xié)調，因此需要在學前教育立法中明確各級政府的責任和職能�！�
3月7日，上海江寧路街道社區(qū)綜合為老服務中心內的社區(qū)“寶寶屋”（劉穎/攝）
保障教師成長
師資是學前教育發(fā)展的關鍵所在。2018年到2021年，深圳市教育局在全市組織開展為期三年的“百園扶百園”專項行動，組織100所市級優(yōu)質特色示范幼兒園對全市各區(qū)300所相對薄弱園的日常管理、教育教學、衛(wèi)生保健和師資隊伍建設等方面進行“一對三”結對幫扶。
深圳幼兒園與龍崗區(qū)平湖街道新木二幼、輔城坳幼兒園、梧桐樹幼兒園三家結成姐妹園。新木二幼保教主任成素云對上門幫扶印象深刻：“以前我們上音樂課和體能課，就是放放音樂，組織孩子們做律動。深圳幼兒園的老師則從孩子們所處年齡的身理、心理發(fā)展特性出發(fā)，有完整的上課流程，更具趣味性和延續(xù)性，有利于孩子們成長發(fā)展。”
業(yè)內人士認為，與過去相比，幼兒園教師數(shù)量少、專業(yè)素養(yǎng)不高、教育質量差等現(xiàn)象有所改善，但如今幼兒園轉制導致師資不穩(wěn)定的問題比較突出。
受地方政策和投資主體的影響，學前教育中的幼兒園轉制有多種形式。除了不少民辦園試圖轉為公辦園和普惠性民辦園，還有公辦園轉為公辦集團化幼兒園、公辦民營園、股份制辦園等不同類型的轉制。
秦旭芳說：“幼兒園轉制類型的復雜性和園所情況的獨特性導致師資人員搖擺不定、發(fā)展動力不足等現(xiàn)實困境依然存在。學前教育立法，將起到保障教師成長的作用。如果說政府投入和監(jiān)管是外部治理，那么幼師素養(yǎng)提升就是內部治理。二者協(xié)同發(fā)力，才能推進學前教育高質量發(fā)展�！�
2022年7月18日，深圳市教育局官網(wǎng)發(fā)布《關于全面深化新時代幼兒園教師隊伍建設改革的意見（征求意見稿）》，對公辦民辦幼兒園教師的工資標準做出規(guī)定：公辦幼兒園保教人員工資納入財政保障范圍，建立年金制度保障總量內教師退休待遇；建立民辦幼兒園教師工資指導標準，逐步提高民辦幼兒園教師長期從教津貼標準……
幼兒園教師隊伍建設的法律保障，是學前教育立法的重中之重。有了學前教育法，幼兒園教師資格制度、職稱職務序列和標準，以及編制、工資收入和福利待遇都將有法可依。有了法律保障，“幼教學校才能吸引有理想信念、有道德情操、有扎實學識、有仁愛之心的年輕一代優(yōu)先選擇這份職業(yè)、熱愛這份事業(yè)”。李天順說。
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